Problémy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) ve vztahu k dohledové činnosti nad veřejnými zakázkami

Problémy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) ve vztahu k dohledové činnosti nad veřejnými zakázkami

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže se v blízké minulosti dostal do popředí veřejné debaty v souvislosti se zásahem Národní centrály proti organizovanému zločinu a podezření z korupčního jednání u předsedy ÚOHS, Petra Rafaje. Kromě krize důvěry v předsedu se úřad navíc potýká s dlouhodobými systémovými problémy, které mají negativní vliv na kvalitu rozhodování úřadu v oblasti veřejných zakázek. Skupina tří neziskových organizací (Oživení, Transparency International ČR a Frank Bold Society) analyzovala a níže blíže popsala vybrané systémové problémy ÚOHS a v současnosti pracuje na možném komplexním řešení.

1. Nadměrná koncentrace pravomocí v rukou předsedy ÚOHS

Mezi nejdůležitější monokratické pravomoci předsedy ÚOHS patří jmenování a odvolávání významných osob, které se podílí na rozhodování úřadu, a to bez jakéhokoliv omezení co do délky funkčního období či zákonných důvodů. Jedná se především o místopředsedy ÚOHS odpovědné za jednotlivé sekce úřadu a členy rozkladových komisí. Předseda dále sám rozhoduje o zvláštních odměnách pro místopředsedy i referenty (řadové zaměstnance), kteří připravují prvostupňová rozhodnutí úřadu. Koncentrace těchto pravomocí dává předsedovi silné nástroje k ovlivňování rozhodování ÚOHS v prvním i druhém stupni a vzniká tak prostor pro korupci.

2. Absence kontrolní a metodické činnosti ÚOHS

      Jedním z úkolů ÚOHS je výkon dohledu při zadávání veřejných zakázek, kontrolní činnost “v terénu” ale úřad vykonává pouze v minimální míře, a navíc jí začal provádět až od března 2018 v reakci na výzvu Kanceláře Veřejného ochránce práv. Organizační směrnice pro zajištění kontrolní činnosti účinná od 1. 1. 2018 předpokládá výkon kontroly z vlastní iniciativy a na základě poznatků z vlastní činnosti. ÚOHS však provádí vlastní kontrolní činnost pouze na základě nezaplaceného podnětu nebo návrhu bez složené kauce a komplexní kontroly postupu zadavatelů nebo vybraných oblastí opomíjí. Pro srovnání: do konce dubna 2019 ÚOHS zahájil 26 kontrol (období lehce přes 1 rok). Srovnatelný Energetický regulační úřad však provádí 200 až 700 kontrol ročně, navíc často na základě vlastních poznatků. Vedle toho předseda ÚOHS schvaluje plán kontrol a rozhoduje o provedení jakékoliv kontroly mimo tento plán. Má tak vždy možnost ovlivnit, zda konkrétní kontrola proběhne, či nikoliv.

      3. Nadměrné překážky pro vnější dohled nad systémem veřejných zakázek ze strany dodavatelů, neziskových organizací a občanů

        Vnější impuls ke kontrole v oblasti veřejných zakázek může dát neúspěšný dodavatel prostřednictvím návrhu na zahájení řízení a další subjekty prostřednictvím podnětu k zahájení řízení z moci úřední. Podání návrhu je však zatíženo relativně vysokou propadnou kaucí (zpravidla ve výši 1 % nabídkové ceny, tzn. až 10 000 000 Kč u velké zakázky), která představuje (zvláště v kombinaci s dalšími faktory, jako je vysoká průměrná délka řízení druhé instance a případná nedůvěra v rozhodování ÚOHS) vážnou odrazující překážku. Podání podnětu je rovněž zatíženo poplatkem, a to ve výši 10 000 Kč (v rámci veřejné správy se jedná o zcela ojedinělou a patrně neústavní úpravu). V kombinaci se zásadně absentující vlastní kontrolní činnosti ÚOHS tak dochází k celkovému útlumu kontrolní a dohledové činnosti úřadu v oblasti veřejných zakázek.

        4. Nedostatečné záruky odbornosti a nezávislosti rozkladových komisí

          Na výběru členů rozkladových komisí se podílí pouze jeden monokratický orgán – předseda ÚOHS, který členy vybírá bez jakéhokoliv zákonného omezení v podobě požadavků na odbornost (např. vzdělání, či minimální praxe v oboru), či nestrannost a nezávislost. Pochybnosti ohledně osoby předsedy ÚOHS v obecné rovině nebo v konkrétní věci se pak přenáší i na jím tvořené rozkladové komise, a tedy i na celkovou důvěryhodnost druhoinstančního rozhodování úřadu. Členy rozkladových komisí jsou nebo byli například v současné době trestně stíhaný Jiří Švachula z Brna-střed, dcera předsedy ÚOHS Petra Rafajová, bývalá ministryně obrany Petra Buzková, autor amnestie prezidenta Václava Klause Zdeněk Koudelka nebo celá řada advokátů, kteří sami před ÚOHS zastupují své klienty. 

          5. Nedostatek transparentnosti druhoinstančního rozhodování (řízení o přezkoumání úkonů zadavatele)

            Druhá instance rozhodování ÚOHS má povahu rozkladového řízení, kdy rozhodnutí o rozkladu vydává předseda na základě doporučení rozkladové komise. V rozhodnutí je označován pouze předseda, který patrně jen formálně potvrzuje rozhodnutí, které reálně připraví rozkladová komise. Není tedy možné dohledat, jací členové rozkladové komise rozhodnutí připravili a které úvahy konkrétních členů rozkladových komisí vzal předseda ÚOHS za své a proč. V kombinaci s pochybnostmi o nezávislosti a odborné kvalifikaci některých členů rozkladových komisí (viz výše) tak narůstají důvody pro obecnou nedůvěru v kvalitu druhoinstančního rozhodování a roste potenciál pro systémovou korupci.

            6. Nízká kvalita a efektivita rozhodovací činnosti ÚOHS

              V letech 2010 až 2012 byly významně navýšeny personální kapacity úřadu v souvislosti s nárůstem přezkoumávaných případů. ÚOHS si udržuje takto navýšený rozpočet a počet zaměstnanců Sekce veřejných zakázek, přestože v posledních letech došlo k postupnému omezení jeho činnosti až na polovinu, a to z důvodu (opětovního) zvýšení limitů pro zakázky malého rozsahu (2014), výrazného zpřísnění pravidel pro kauce (2015) a zpoplatnění podnětů (2016). V roce 2018 tak úřad vydal rekordně nejnižší počet správních rozhodnutí, tj. 507. při počtu 71 státních zaměstnanců v oblasti prvostupňového rozhodování o veřejných zakázkách (referentů) připadá na jednoho referenta 0,59 případů měsíčně.

              ÚOHS v rámci přezkumu zadávacího řízení chronicky překračuje prodlouženou 60 denní lhůtu pro vydání rozhodnutí v druhé instanci. Dle údajů ekonomického think tanku Econlab se průměrná délka řízení v druhé instanci pohybovala v letech 2012 až 2015 kolem 200 dnů. V roce 2017 byla průměrná délka dokonce 232 dnů, 60 denní zákonná lhůta tak byla překračována v 92 % případů. Vysoká délka řízení před ÚOHS v oblasti veřejných zakázek brzdí ekonomickou aktivitu a vnáší do obchodních vztahů nejistotu.