Konec mýtů

Je potřeba si připomenout, že Rekonstrukce státu usiluje o nezávislejší justici už od roku 2013. Jsme platformou, která sdružuje protikorupční organizace, experty a všechny občany, kteří mají zájem vytvářet lepší protikorupční zákony. Už od roku 2013 se věnujeme lobbování za lepší protikorupční zákony, což je ve veřejném zájmu. Naši experti tehdy formulovali hned 9 přínosných protikorupčních zákonů. Jedním z nich bylo i posílení nezávislosti státního zastupitelství na vládě. Je logické, že když stojíme o nezávislé vyšetřování korupce, nesmí mít vláda pod palcem špičky státního zastupitelství.

Již od roku 2002 přitom různí ministři spravedlnosti chystali novelu zákona o státním zastupitelství, která toho měla docílit. Nejvyšší státní zástupce by již neměl být odvolatelný na každém zasedání vlády, ale jen na základě kárného řízení. Současně měl získat pevné funkční období. Nakonec se to nepodařilo ani v minulém volebním období, a rozpracovaný návrh Roberta Pelikána (ANO 2011) zdědil nový ministr Jan Kněžínek. Zdálo se, že čas na pozitivní změnu konečně nastal. Ministerstvo spravedlnosti na jaře přislíbilo, že přípravy "uspíší”, a již v červnu 2019 představí svoji novelu zákona o státním zastupitelství, ale také další další klíčovou normu - novelu zákona o soudech a soudcích.

Nečekaná výměna ministrů a výzva za nezávislost justice

Zástupci Rekonstrukce státu se s ministrem Janem Kněžínkem setkali týden před jeho nečekaným odstoupením. Pod ministerstvo totiž spadá protikorupční agenda vlády. Apelovali jsme na to, aby novela zákona o státním zastupitelství skutečně přinesla potřebné změny. Ministr přislíbil, že se tyto základní garance v návrhu skutečně objeví. Neměli jsme k dispozici aktuální pracovní znění návrhu, ale věrohodný příslib. Všechno však změnila náhlá výměna na postu ministra, které přišlo den poté, co Policie navrhla obvinění premiéra v kauze Čapí hnízdo. Veřejnost se obávala toho, že by nová ministryně Marie Benešová měla mohla provést zásahy do nezávislého chodu justice. V prvé řadě toho, že by mohla hned po svém nástupu odvolat nejvyššího státního zástupce.

Rekonstrukce státu po debatě s dalšími experty přišla s výzvou “Sedm pojistek pro nezávislou justici”. Chceme systémové záruky toho, že vláda nezneužije svého postavení vůči špičkám justice, a umožní spravedlivé vyšetřování kauz premiéra Andreje Babiše. Výzva konkrétně žádá posílení nezávislosti státního zastupitelství na vládě, ale také vyšší transparentnost při výběru státních zástupců a soudců, a zajištění vyšší kvality rozhodování soudů. Tato opatření spojuje také to, že je možné začít s nimi hned. Již 30. dubna (v den, kdy byla jmenována ministryní spravedlnosti Marie Benešová) jsme proto výzvu adresovali vládě.

Proč jsme vyzvali v prvé řadě právě vládu?

Vláda jako celek má významné pravomoci a může sama přímo vykonat velkou část z opatření obsažených ve výzvě: neodvolat nejvyššího státního zástupce, zajistit transparentní výběrová řízení u soudců a státních zástupců, zajistit zveřejňování soudních rozhodnutí na internetu apod. Vládu netvoří jen trestně stíhaný premiér, ale také všichni ministři za hnutí ANO i ministři koaliční ČSSD. Někteří z nich veřejně slíbili, že nepřipustí, aby došlo k významným změnám ve státním zastupitelství ve chvíli, kdy se rozhoduje o obvinění premiéra a jeho rodiny v kauze Čapí hnízdo.

Vláda je ale také klíčovým předkladatelem zákonů ve Sněmovně. Ministerstvo spravedlnosti má k dispozici zázemí erudovaných úředníků, kteří mají dobré předpoklady pro přípravu kvalitních legislativních návrhů, řešení všech připomínek i vyhodnocení dopadů zákona. Poslanecké návrhy, které vedou k zásadním změnám, jsou obvykle oproti vládním návrhům v nevýhodě. Často jim poslanci, senátoři i experti vyčítají nedostatečné vyhodnocení dopadů a absenci připomínkového řízení, kde by svůj postoj vůči nim mohly vyjádřit všechny subjekty, kterých se novela zákona dotýká. Významným argumentem je i to, že státní zastupitelství je součástí moci výkonné. Je tedy žádoucí, aby významnější změny vycházely z Ministerstva spravedlnosti, které má justici v gesci.

Rekonstrukce státu však záhy poté, co adresovala výzvu vládě, oslovila také poslance. Díky tomuto impulzu připravili na kulatém stole 23. května vlastní návrh novely zákona o státním zastupitelství. (Jde o pojistku nezávislé justice č. 2) V současné nestandardní situaci je totiž zcela na místě, aby tuto konkrétní významnou změnu v justici navrhli poslanci. Jde o úzkou novelu zákona o státním zastupitelství, která by zajistila zrušení možnosti vlády odvolat nejvyššího státního zástupce (dále NSZ) bez udání důvodů. Aktuálně totiž může vláda odvolat NSZ na kterémkoliv svém zasedání a důvodem pro to nemusí být jeho špatná práce. Máme za to, že je zcela žádoucí, aby poslanci navrhli změnu, která zajistí, že špičky státního zastupitelství budou odvolatelné jen na základě kárného řízení. Současně by však získaly časově omezený mandát.

Zaprvé je na tomto opatření dlouhodobá politická shoda (jedná se o doporučení skupiny států GRECO), přičemž dopady byly již několika vládami vyhodnoceny (odpadá tedy argument o nejasných dopadech návrhu). Zadruhé je poptávka po tomto opatření zcela urgentní ve chvíli, kdy hrozí zcela bezprecedentní a přímý střet zájmů, ve kterém je premiér ČR jako obviněná osoba po uzavření vyšetřování. Zatřetí je legislativně možné tuto problematiku řešit odděleně od dalších otázek.

Rekonstrukce státu proto od počátku vyzývala vládu, aby podpořila úzký poslanecký návrh novely zákona o státním zastupitelství, který měli připravit poslanci (a který nakonec skutečně na konci června předložili společně poslanci Pirátů, ODS a KDU-ČSL). Podpora vlády je důležitá v případě, kdy se na legislativní proces spěchá. Vláda má totiž 30 dní na vyjádření stanoviska k poslaneckému návrhu zákona. Naším cílem bylo prosadit úzkou poslaneckou novelu do prázdnin, a proto jsme logicky o pozitivní stanovisko vlády stáli.

Poslanecký návrh měl řešit pouze pravidla pro jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců, a pravidla kárného řízení s nimi. Na tuto “základní pojistku” by pak mohla vláda navázat svým komplexnějším návrhem, který by řešit také další aspekty státního zastupitelství. V takovém případě by ta největší hrozba byla zažehnána, a odborníci by mohli řešit jemnější rysy vládního návrhu, stále však pod pozorným dohledem veřejnosti.

Rekonstrukce státu již v půli května 2019 oslovila poslance a senátory, aby veřejně slíbili, že podpoří legislativní návrhy, které povedou k naplnění pojistek pro nezávislou justici. Zejména jde o změny zákonů, které zajistí zrušení možnosti vlády odvolat nejvyššího státního zástupce a také transparentní výběrová řízení u státních zástupců i soudců.

Zároveň je však součástí prohlášení nabídnutého zákonodárcům i deklarace, že zákonodárce nepodpoří návrhy zákonů, které budou zároveň obsahovat nepřijatelná ustanovení ohrožující ústavní pořádek ČR či důležitý veřejný zájem. Důvodem je hrozba, že se v návrzích mohou objevit i ustanovení, která by naopak vedla např. ke zvýšení politického vlivu na justici. Právě v tomto případě by zejména Senát měl fungovat jako pojistka demokracie a ústavnosti a nepřijatelné návrhy odmítnout.

Iniciovali jsme řadu jednání v Poslanecké sněmovně s cílem brzkého předložení poslaneckého návrhu s podporou co nejširšího spektra politických stran. Podíleli jsme se také na přípravě kulatého stolu k zákonu o státním zastupitelství pořádaného poslancem Jakubem Michálkem (Piráti) pod záštitou Ústavně právního výboru Sněmovny. Kulatého stolu se zúčastnili zástupci všech parlamentních stran (mimo SPD, která nepřijala pozvání.) Hnutí ANO však místo svého poslanece na setkání vyslalo přímo ministryni Marii Benešovou. Přítomný na něm byl i Mikuláš Minář za občanskou iniciativu Milion chvilek pro demokracii a Josef Karlický za Rekonstrukci státu.

Na tomto setkání 23. května vznikl návrh, který následně dopracovali poslanci Pirátů (i s pomocí Rekonstrukce státu) a na konci června ho společně předložili poslanci Pirátů, ODS a KDU-ČSL. O vládním návrhu se na setkání nemluvilo, jeho cílem byla práce na úzké novele. Současně však vznikly bez přispění Rekonstrukce státu další 3 návrhy zákona o státním zastupitelství. Jeden předložili nečekaně i senátoři, které jsme oslovili původně spíše kvůli jejich roli “pojistky demokracie”, ne kvůli jejich možnosti aktivně předkládat návrhy. Pojďme se společně podívat na další návrhy.

Rekonstrukce státu hodnotí každý návrh zákona ze své agendy primárně podle obsahu a ne podle toho, kdo jej předložil. Současná situace je však výjimečná. Existují důvodné obavy veřejnosti ze zásahů do nezávislosti státní správy. Je proto potřebné, aby se politici napříč celým politickým spektrem i odborníci dohodli na předložení společného návrhu. Jedině opravdu široká shoda politiků bude garancí, že se nejedná o “hru na tvorbu pojistek”, ale skutečné garance pro nezávislejší justici. To by mělo zaručit, že se vyřeší podstata současných problémů, a zároveň nebudou do návrhů “propašovány” žádná riziková ustanovení ohrožující nezávislost justice.

Ohledně novely zákona o státním zastupitelství je tak jednoznačně nejvhodnějším řešením úzký konsenzuální poslanecký návrh zákona o státním zastupitelství, který bude řešit jen nejpalčivější problémy, na kterých je široká shoda. Takový návrh by tedy měl mít jak podporu vládních stran, tak podporu stran opozičních. Proto jsme také toto řešení zformulovali ve výzvě vládě k přijetí 7 pojistek dne 30. 4. 2019 (viz zde) a od tohoto dne se také RS zasazuje o to, aby takový poslanecký návrh byl předložen.

Úzký poslanecký návrh předložený Piráty, ODS a KDU-ČSL vychází z široké odborné i politické shody na potřebných změnách zákona o státním zastupitelství. Vzhledem k tomu by vůči tomuto návrhu neměly být vzneseny významné připomínky a mohl by být schválen ve zrychleném řízení už v 1. čtení. Návrh poslanců TOP09 a STAN a návrh senátorů STAN míří ke stejnému cíli jako návrh Pirátů, ODS a KDU-ČSL, nicméně některé dílčí aspekty tohoto návrhu již kritizovali státní zástupci i členové dalších politických stran. Vítáme proto tuto iniciativu, ale vnímáme i oprávněné výhrady vůči tomuto návrhu. Senátní návrh pak přichází jako poslední iniciativa zákonodárců, ovšem bohužel opět obsahuje části, které ho činí nepřijatelným pro odbornou veřejnost. Podrobnější srovnání tady.

A co říkáme na vládní návrh?

Rekonstrukce státu naopak otevřeně kritizuje současný vládní návrh zákona o státním zastupitelství. Návrh obsahuje řadu rizikových bodů (více zde) a nelze jej tak považovat za jednu z “pojistek justice”. Návrh také nemá podporu opozičních stran a nelze jej tedy považovat za konsenzuální. Přitom právě široká podpora napříč politickými stranami je základem pro to, aby byl návrh vnímán veřejností jako důvěryhodný.

Vzhledem ke kritizovaným bodům návrhu je Rekonstrukce státu jednoznačně proti přijetí vládního návrhu v předloženém znění. Toto stanovisko jsme řekli také Ministerstvu spravedlnosti na 2. schůzce s Marií Benešovou a komunikovali navenek. Platí tedy, že toto znění by podle našeho názoru mělo být vládou odmítnuto.

Primárním cílem schůzek s Marií Benešovou však nebyla nikdy snaha “vylepšit vládní návrh” v oblasti odvolatelnosti státních zástupců. V této oblasti jsme žádali pozitivní stanovisko vlády pro úzkou poslaneckou novelu. K širší diskuzi jsou ve vládním návrhu z naší perspektivy pouze další části tohoto návrhu (pravidla pro transparentní výběr vedoucích státních zástupců, transparentní výběrová řízení na posty soudních funkcionářů, zavedení povinnosti soudů všech instancí zveřejňovat pravomocná rozhodnutí). Doufáme však, že tato diskuze bude ze strany ministerstva vedena maximálně otevřeně a že jí bude veřejnost věnovat stejnou pozornost, jako doposud věnovala protestům za nezávislou justici.

Historie snah o posílení nezávislosti státního zastupitelství na politicích je velmi dlouhá. První návrh v tomto směru přišel již v roce 1999 od tehdejšího ministra spravedlnosti Otakara Motejla. Následovaly pokusy celé řady ministrů z různých politických stran, ale vždy se stejným výsledkem - zrušení pravomoci vlády odvolat nejvyššího státního zástupce z různých důvodů neprošlo. Mezi ministry, kteří se o to snažili, patří dále Jaroslav Bureš, Jiří Pospíšil, Pavel Blažek (více zde).

Na tyto snahy navázala Rekonstrukce státu, když v roce 2013 zařadila posílení nezávislosti veřejných žalobců mezi 9 bodů svého protikorupčního programu. Následně se před volbami do Poslanecké sněmovny k parametrům posílení nezávislosti veřejně přihlásilo více než 160 poslanců napříč všemi politickými stranami. Od té doby Rekonstrukce státu toto opatření kontinuálně prosazuje.

Pokusy ministrů za ANO předložit potřebný návrh zákona vládní cestou

Ministryně Sobotkovy vlády Helena Válková (ANO) předložila návrh, který sice rušil možnost politického odvolání nejvyššího zástupce, ale jako celek byl velmi kritizován za oslabování jejich nezávislosti a neuspěl. Podobně skončily i pokusy dalšího ministra Roberta Pelikána, navzdory snaze o nalezení konsenzu na politické i odborné úrovni. Po volbách v roce 2017 pak již ministr Pelikán návrh realizovat nestihl a s příslibem předložení novely zákona přišel až jeho nástupce Jan Kněžínek. Ten deklaroval, že je připraven předložit návrh v červnu 2019, nicméně s ohledem na svůj konec ve funkci už to také nestihl. Vládní novelu zákona o státním zastupitelství tak jako první v tomto volebním období předložila až současná ministryně Marie Benešová v červnu tohoto roku. S ohledem na nejistotu ohledně předložení vládního návrhu, předložili poslanci TOP09 v roce 2018 úzký poslanecký návrh, který však byl zamítnut v prvním čtení. Letos v květnu návrh předložili opět, a to společně se STAN. V červnu pak následovaly další 3 návrhy: návrh senátorů STAN, vládní návrh ministryně Benešové a návrh poslanců Pirátů, ODS a KDU-ČSL.

Rekonstrukce státu od svého vzniku prosazovala, aby byl přijata novela zákona či nový zákon o státním zastupitelství, který naplní požadavky na posílení nezávislosti veřejných žalobců na politicích (požadavky RS z roku 2013 jsou zformulovány v bodě 7 tohoto prohlášení) a zároveň nebude obsahovat jiná riziková ustanovení. V tomto duchu také RS komentovala všechny návrhy předložené od roku 2013. Značně kriticky se proto RS vyjádřila k návrhu ministryně Válkové na začátku roku 2015 a kvitovala, že ministerstvo vzalo zpět (např. vyjádření zde). Výrazně pozitivněji RS hodnotila návrh ministra Pelikána v roce 2016, který se snažil reflektovat připomínky odborné veřejnosti. RS tak měla k návrhu jen řešitelné dílčí výhrady.

Nadějný návrh poslanců TOP09 a všechny aktuální návrhy novelizace

V tomto volebním období RS uvítala předložení návrhu poslanců TOP09 v dubnu 2018, na jehož bázi bylo možno hledat shodu na posílení nezávislosti státního zastupitelství. Po neúspěchu tohoto návrhu pak byly v posledních dvou měsících předloženy hned 4 verze novely zákona o státním zastupitelství. RS podporuje zejména návrh poslanců Pirátů, ODS a KDU-ČSL, který zřejmě nejvíce reflektuje připomínky státních zástupců, expertů i politiků. RS hodnotí pozitivně i současný návrh poslanců TOP09 a STAN a návrh senátorů klubu STAN, byť zároveň vnímá dílčí výhrady k těmto návrhům. K vládnímu návrhu zákona v předloženém znění se RS naopak staví značně kriticky, jelikož obsahuje několik rizikových ustanovení.

Rekonstrukce státu se tedy pevně drží požadavků vytyčených v roce 2013 a podporuje všechny návrhy, které požadavkům odpovídají a neobsahují zároveň jiné rizikové pasáže. K těmto požadavkům na nezávislost státních zástupců se dlouhodobě veřejně hlásí většina politických stran. Vzhledem k tomu nelze říci, že by RS prosazovala pojetí zákona od některé politické strany či dokonce konkrétního politika.

RS hodnotí návrhy vždy podle jejich obsahu, a proto již v minulosti podpořila jak návrh ministra ANO Pelikána, tak návrh TOP09. Aktuálně z těchto důvodů podporuje návrh Pirátů, ODS a KDU-ČSL, na jehož vzniku se také podílela expertními vstupy i řadou jednání. Naopak na vzniku současného vládního návrhu nemá RS žádný podíl. Zástupcům vlády pouze dlouhodobě prezentuje požadavky formulované už v roce 2013 a upozorňuje na rizikové části i výhrady relevantních subjektů. Jakákoliv tvrzení o tom, že RS podporuje návrh současného premiéra či mu pomáhá se sepisem vládního návrhu jsou tedy zcela nepravdivá.

Vláda je vrcholný orgán výkonné moci v ČR a vzhledem k tomu má klíčové kompetence v oblasti justice i v dalších oblastech agendy Rekonstrukce státu (nakládání s veřejnými prostředky, transparentnost, protikorupční opatření). Ministerstvo spravedlnosti je přímo odpovědné za fungování struktury soudů i státního zastupitelství. Ministerstvo vnitra má v gesci registr smluv či přístup občanů k informacím. Ministerstvo financí má na starosti dotace a Ministerstvo pro místní rozvoj veřejné zakázky.

RS se zaměřuje zejména na potřebné legislativní změny, které zpravidla vycházejí právě z uvedených rezortů. V legislativní praxi je totiž jen malá část zákonů navrhována jiným subjektem než vládou, přičemž cesta poslaneckých návrhů je obvykle velmi trnitá. Pokud se věnují oblasti, která je přímo v gesci vlády, čelí obvykle tvrdé kritice za nevyhodnocené dopady, nekoncepčnost apod. Každá vláda chce totiž přirozeně prosazovat zákony podle svých představ a k návrhům opozice je obvykle velmi tvrdá. Poslanecké návrhy proto obvykle uspějí jen v případě, že jde o téma, které není vládní (např. jednací řád Sněmovny), či je na něm nějaká širší shoda a veřejný zájem (např. zákon o registru smluv). I v těchto případech je však nezbytná alespoň částečná podpora vládních poslanců.

Bez jednání s politiky by zákon o registru smluv nikdy nevznikl

Prosazovat agendu RS bez jednání s premiérem, ministry a zástupci minimálně uvedených ministerstev by tedy bylo v praxi téměř nemožné. K prosazení poslaneckého návrh zákona o registru smluv bylo nezbytné speciální vládní vyhodnocení dopadů a desítky jednání se všemi politickými stranami. Přestože se nejednalo o vládní návrh, byl souhlas vlády a podpora ze strany většiny vládních poslanců nezbytným předpokladem pro úspěch. Pokud by zástupci RS nejednali s představiteli vládních stran ČSSD, ANO a KDU-ČSL, je pravděpodobné, že by se širokou shodu ve Sněmovně vůbec nepovedlo nalézt.

Více než 6-letá zkušenost RS s prosazováním legislativy ukazuje, že je potřeba nejen zformulovat potřebné změny zákonů a podložit je analýzami, ale také je politikům vysvětlit, reagovat na jejich dotazy a aktivně hledat shodu. Vznést z pozice občanů pouze požadavky a vyzvat politiky ke splnění je zpravidla jen výkřikem do tmy, na který nepřijde žádná odezva.

Protikorupční rada vlády, pracovní skupina ve Sněmovně proti korupci - tam nesmíme chybět!

Vzhledem k tomu je RS vždy připravena prezentovat své požadavky a připomínky zástupcům vlády i opozice. Ze stejného důvodů zástupci se členských organizací RS také účastní jednání poradních orgánů vlády i různých pracovních komisí a skupin, jednání výborů Senátu i Sněmovny i jejich dalších akcí a sami iniciují odborná setkání a kulaté stoly k prezentaci expertních stanovisek i hledání politického konsenzu. Účast na všech těchto jednáních je samozřejmě neplacená a RS ji financuje ze svých vlastních zdrojů, jelikož to považuje za vhodný prostor k prezentaci svých stanovisek.

Jednáním s politiky zástupci RS nevyjadřují jakékoliv ztotožnění z jejich politickým programem. Každá osobní schůzka má vždy předem danou agendu plynoucí z veřejně deklarovaných priorit Rekonstrukce státu a o závěrech schůzek v rámci možnosti veřejně informujeme. Jednání k jednotlivým prioritám RS nabízí zpravidla všem politickým stranám, které mají zástupce ve Sněmovně a je na jejich svobodném rozhodnutí, zda na nabídku reagují či nikoliv. Pokud oslovený politický subjekt o jednání zájem projeví, RS s ním jedná nehledě na osobní politické preference svých zástupců. Pro odmítnutí komunikace RS s určitou politickou stranou či konkrétním politikem musí být vážné důvody, jelikož politickou neutralitu a komunikaci se všemi politickými subjekty považujeme za jeden ze základních principů platformy RS. Je však nezbytné zdůraznit, že komunikací s politiky RS nijak nevyjadřuje názor k jejich politické činnosti, ani jakékoliv ztotožnění s jejich programem a konkrétními kroky. Pokud se RS vyjadřuje k činnosti jednotlivých politiků či politických stran, pak se jedná vždy o hodnocení konkrétních kroků z agendy RS.